Resumen de la Hacienda Pública: Historia y términos

En resumen, la Hacienda Pública es la rama de la economía que estudia la economía del sector público o también conocido como economía pública, donde el Estado interviene en el mercado (economía de mercado) a través de ingresos y gastos públicos, como veremos a continuación. En la práctica también es la administración fiscal de los ingresos y egresos.

El concepto de Hacienda Pública ha ido evolucionando con el tiempo, por ejemplo, los economistas clásicos buscaban minimizar el impacto de las finanzas públicas en la economía de mercado. Otros intentos provenientes de Alemania del siglo XIX caracterizaban la Hacienda como un “organismo económico” destinado a cumplir con sus propios objetivos; en general, eran enfoques dinámicos, en contraste a la postura estática de los economistas clásicos. Y el estudio del presupuesto público constituye un punto de partida para el análisis histórico de la Hacienda pública, como veremos a continuación.

La economía se compone de un sector privado y de un sector público, pudiendo éste último asignar sus recursos al margen de los precios de mercado y por lo mismo de prescindir del criterio de rentabilidad, permitiendo a los gobiernos emprender actividades económicas prorrogadas por la iniciativa privada. De hecho, el Estado se comporta como un gran demandante u oferente de bienes y servicios, así como redistribuidor de la renta. Es decir, la actividad del sector público administrativo (mediante los Presupuestos de las Administraciones públicas) y el sector empresarial (a través de las empresas públicas) afectan, tanto a la demanda como a la oferta agregada.

Los gobiernos intervienen en el mercado porque a veces hay que corregir los fallos que aparecen en el mercado “real”, pues en la practica no siempre es posible el equilibrio competitivo, siendo aconsejable la intervención del Estado. Estas deficiencias surgen cuando no se cumplen los supuestos, bajo los que se ha creado la teoría del mercado perfectamente competitivo. Surgen distorsiones en el mercado cuando el precio de los bienes o servicios se alejan de la valoración o del costo social marginal. Esto puede ocurrir cuando se dan mercados imperfectos como el monopolio, el oligopolio y la competencia monopolística, el precio de equilibrio es superior al costo marginal de elaborar un bien, etc. En concreto, las áreas de intervención del sector público propuestas por la Hacienda se pueden agrupar de la siguiente forma:

-Suministro de bienes públicos. Son los servicios (Defensa, Justicia, Policía, etc.), que una vez que la sociedad ha decidido abastecerse de ellos, todos los ciudadanos los consumirán, aunque no paguen por ello. Como no existe un mercado para los bienes públicos, se hace necesaria la intervención del Estado, si es que se quiere obtener un mínimo de paz social.

-Distorsiones en los mercados. Cuando se da la situación de mercados imperfectos, la presencia de efectos externos y la falta de información completa de los agentes, el Estado puede intervenir para simular el mercado competitivo a través de legislaciones y mediante fijación administrativa de los precios y las cantidades producidas.

-Objetivos macroeconómicos: estabilidad y crecimiento. El Estado puede influir sobre la demanda agregada de la economía a través de los gastos y de los impuestos. Un aumento del gasto público, sin modificar los impuestos, incrementará la producción y la renta nacional de equilibrio, ya que se desplazará hacia arriba la curva de demanda agregada, de la forma que lo hace un incremento de la inversión privada. También el Estado condiciona la demanda agregada variando los impuestos netos que cobra de las economías domesticas: aumentando el tipo de impuesto sobre la renta, o, reduciendo las transferencias sociales, disminuye la renta disponible de las familias.

-Redistribución de la renta: la búsqueda de la equidad. El Estado puede redistribuir la renta tanto mediante el gasto, transferencias y en bienes preferentes, como a través de un sistema tributario progresivo. Las pensiones de jubilación, de viudedad y de desempleo permiten a las personas sin ingresos derivados del trabajo ni del capital una cierta renta disponible para financiar su subsistencia. También hay que considerar los efectos externos positivos de la provisión de los bienes por el Estado (Sanidad, Educación, Vivienda, etc) que en sí mismos ya tienen una cualidad virtual redistributiva, pues al no ser bienes de “primera necesidad” las clases más pobres son las que menos solicitarán el servicio,

 

 

Los Instrumentos Presupuestarios y la Empresa Pública

 

La Hacienda Pública como disciplina se especializa en el estudio de los aspectos más concretos de la intervención económica del Estado y como ha ido cambiando su forma de administrar ingresos y gastos en relación con su momento histórico. En ese sentido, la investigación sobre las fuentes de financiación del Presupuesto se convierte en pieza importante para conocer el tipo de sociedad y la forma de Estado político que la gobierna. En la contabilidad de la Hacienda pública estos ingresos y gastos se agrupan para su análisis en tres criterios, atendiendo a sus propiedades administrativa, económica y funcional:

 

-La clasificación administrativa. Esta cataloga los derechos y obligaciones del Estado según la figura tributaria que proporciona los ingresos y el organismo que canaliza los flujos del gasto. Los registros contables se encuentran fijados por la Ley de Administración y Contabilidad vigente en ese momento, de allí estos registros contables siguen una ruta institucional marcada por oficinas Administrativas y órganos que gestionan gastos e ingresos. Estos recursos de los que se hace la Hacienda pública provienen de tres fuentes a saber: Las voluntarias (antiguas donaciones del clero y las actuales transferencias de organismos internacionales); los contractuales ( proceden de la propiedad y la empresa pública) y por último los coactivos, que son los ingresos derivados de las tres prerrogativas del Estado que son: el dominio eminente, que permite las expropiaciones; el poder penal, que emite multas, y  el poder fiscal, en el que sustentan las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos. En resumen, los impuestos son las transferencias de dinero obligatorias que el contribuyente realiza al Estado, sin que este reciba necesariamente alguna contraprestación directa por su acción.

Es importante señalar que los impuestos son la principal fuente de financiación de los Estados contemporáneos. Dichos impuestos se dividen en directos e indirectos. Los impuestos directos gravan una declaración directa y duradera, los impuestos indirectos recaen sobre declaraciones indirectas y transitorias de la capacidad de pago, es decir no se encuentran enmarcados en plazos fijos o perennes. Los impuestos directos se subdividen, a su vez, en impuestos reales también llamados objetivos o contribuciones de producto, gravando las fuentes de los rendimientos económicos en el lugar de obtención de la renta, y no a la persona que la percibe en su plaza de residencia; en contraste con los impuestos personales que gravan directamente a las personas e intentan captar todos sus rendimientos en conjunto, recayendo sobre su renta global. Los impuestos indirectos se pueden agrupar entre las contribuciones sobre consumos determinados y los impuestos sobre consumos específicos y; los impuestos generales sobre el nivel de ventas, de los cuales pueden ser impuestos de fase única o multifásicos. En los multifásicos se grava cada fase del proceso productivo y comercial. El mas conocido es el IVA, que pagan las empresas y profesionales, pero que recae sobre el consumidor final.

-La clasificación económica. Esta clasificación se hace para conocer cuales son o pueden ser las consecuencias económicas de la actuación presupuestaria del Estado, integrando las variables públicas en las cuentas nacionales, reordenando los gastos e ingresos públicos con criterios económicos, independientemente de qué organismos administrativos los gestionasen. La clasificación económica puede hacerse atendiendo los tres tipos de cuentas que son la cuenta corriente, de capital y financiera. La cuenta corriente (de ingresos y de gastos) es la que recoge los recursos corrientes y los usos a los que se destinan, que son el consumo, las transferencias y ahorros que el Estado hace. En los ingresos de la cuenta del capital se encuentran los impuestos sobre el capital y las inversiones y, en los gastos de esta se hallan la formación bruta de capital fijo. La cuenta financiera recoge los débitos y crédito efectuados por el Estado. En esta cuenta, la variación neta de activos financieros más la necesidad de financiación debe coincidir con la variación neta en pasivos financieros. Es decir, el Estado se endeuda, emitiendo pasivos para cubrir su necesidad de financiación, para adquirir activos y amortizar la Deuda pública.

-Clasificación funcional. Es la que ordena los desembolsos del Estado según las finalidades a las que sirven, con independencia de la unidad administradora que gestiona los fondos, y de su significación histórica. En pocas palabras, revela cuanto dinero se gasta el Estado en atender sus acciones.

El presupuesto del Estado es la previsión anual de los planes de gasto y financiación de la Hacienda central, estos gastos aprobados en la Ley de Presupuestos son financiados, bien como impuestos, o con emisiones de Deuda pública. El Presupuesto (como todo registro contable de flujos)se espera exhiba un equilibrio contable, en donde sus ingresos igualan a sus gastos.

La Deuda Pública del Estado es el recurso público financiero más importante. Está compuesta por todos aquellos empréstitos y créditos contraídos y asumidos por el Estado, en virtud de autorización o imperativo legal, que en consecuencia generan una carga financiera para el presupuesto del Estado.

La Deuda Pública en circulación o acumulada, está formada por el conjunto de los títulos, valores emitidos por el Estado y no amortizados. Se emite deuda pública siempre que hay déficit, pues es necesario pedir prestado para financiar los gastos no cubiertos. Por último, aunque la Deuda pública sea un pasivo del Estado, esos títulos son en realidad “deudas” de los propios contribuyentes. De este endeudamiento surgen tres problemas. El que la adquisición de la Deuda pública compite con la adquisición de activos financieros privados. Si los interese y amortizaciones devengados por la Deuda pública son grandes en relación con el gasto presupuestario del Estado, pueden llegar a relegar otros gastos más inmediatos dentro de la economía nacional (Salud, Infraestructura, etc.). También el problema de que la gran dimensión de la deuda puede empujar a los gobiernos a una financiación heterodoxa del déficit, creando con eso perturbaciones inflacionarias en la economía.

Un instrumento extrapresupuestario del Estado es la Empresa Pública, siendo éste el accionista mayoritario, quedando, por tanto, al margen de las Administraciones públicas. Antes ya se había explicado que la empresa pública no necesariamente tiene que someterse a las reglas de mercado, pudiendo vender por debajo del costo medio y marginal, hasta incluso regalar los bienes y servicios, y financiarlos con transferencias presupuestarias subvencionadas al Estado, pues la existencia de ésta no necesariamente atiende a fines que se relacionan con la maximización del beneficio, sino más bien en relación a la política económica del Estado.

Desde una perspectiva amplia, algunas sociedades pueden ser contempladas como empresas públicas (en situación de sustitución) a través de la concesión  y el arrendamiento de servicios y propiedades públicas. La eficiencia de una empresa pública frente a una privada tendrá que ver con la forma de organización (sociedad anónima, ente público, departamento ministerial, organismo autónomo). La rentabilidad financiera dependerá del sector de trabajo de la compañía y sus objetivos, pues si sus objetivos son de carácter social o de política económica, es probable que tengan perdidas.

  

Teoría de la Hacienda y el crecimiento económico

 

Las decisiones sobre la política económica de un Estado se ven constantemente afectadas por las presiones de grupos externos (partidos políticos, tensiones sociales...) y aún por las variables económicas. Por lo mismo, para explicar el nivel y la estructura de gastos e ingresos, es fundamental conocer el régimen político del Estado, pues dependiendo del tipo y grado de institucionalización diferentes serán los rasgos del Presupuesto. Pero aún con todo, la Historia y el análisis de la Hacienda pública no debe dejarse confiado solamente a explicaciones de tipo exógeno. Se debe considerar al sector público como una institución que debe ser explicada desde una óptica interdisciplinaria (que conjugue la economía, política y la sociología), para trascender del mero análisis de la ordenación legal y cuestiones relacionadas con el Presupuesto.

El proceso de adopción de las decisiones públicas dependerá del tipo de régimen político; que es lo que la Hacienda positiva trata de explicar, por una parte, las motivaciones prácticas de las decisiones presupuestarias y, por el otro lado, los efectos de las mismas sobre el cuerpo social.

Dentro del proceso político y administrativo que se sigue para determinar las cuestiones relacionadas con el Presupuesto, influyen también grupo de presión organizados para imponer a los políticos y burócratas, decisiones que les favorezcan, aún a costa de la mayoría.

Cuando la Hacienda analiza los impuestos le interesan dos aspectos: La equidad y sus efectos. Ahora bien, existen dos criterios impositivos: el de beneficio (el contribuyente pagará a la Hacienda pública en relación con las ventajas que obtiene del gasto publico) y el de la capacidad de pago (el ciudadano contribuye con impuestos en relación con su capacidad económica). Recapitulando, la recaudación fiscal es el producto de tipo impositivo por las horas trabajadas, los cuales recuperarán lo contribuido a través del Presupuesto del Estado en forma de transferencias o gastos sociales que benefician a los trabajadores.

El que la Hacienda necesita más dinero es porque el Estado quiere gastar más. Se desprende que es fundamental analizar el presupuesto de gastos, pues su volumen determina, por la inevitable restricción presupuestaria, la cuantía de impuestos y de deuda que tiene que levantar el gobierno para financiarlo.

El análisis de la evolución temporal del gasto público es complicado debido a la gran cantidad de variantes implicadas, así como de teorías explicativas. Como se vio atrás, la intervención del Estado es justificable siempre que se presenten fallos en el mercado. Pero el gasto ha crecido más de lo teóricamente esperable. En los estudios históricos se han encontrado varios factores que han venido influyendo en la creciente participación del gasto público en la renta nacional. Estas numerosas teorías se pueden clasificar en dos grupos: las que explican el crecimiento del gasto público desde una perspectiva de oferta (que explican el comportamiento de los gastos públicos en relación a los vaivenes o cambios políticos y bélicos) y los que enfocan el asunto desde la demanda (rigidez de impuestos, economías en crisis que al recuperase no reducen sus gastos, etc.). En general la explicación del crecimiento del gasto presupuestario dependerá de las funciones estatales que hayan crecido más, la mala organización del proceso presupuestario, las peculiaridades políticas y sociales de algunos periodos, como cesantías, patronazgo, caciquismo, los regímenes censitarios y dictatoriales.

El Estado puede alimentarse de tres recursos: ingresos ordinarios, tributarios o fiscales de la Hacienda, el endeudamiento público y la emisión de dinero; sin embargo, a largo plazo lo fundamental es un sistema de tributación sano, esto en periodos amplios, no hay alguna alternativa a la imposición como el medio idóneo de financiación estatal. La experiencia histórica muestra que la participación tributaria en el PIB (presión fiscal) aumentaba con el crecimiento de la renta per capita pues la capacidad recaudatoria impositiva aumenta más rápido que la renta de un país. Hay otros factores históricos, sociales, políticos y económicos que influyen en la evolución de la presión tributaria y la estructura del sistema fiscal en sí.

Dos efectos de la deuda que restringen su utilización masiva por gobiernos responsables son el de la inflación (los gobiernos que emiten grandes cantidades de monetización, se ven avocados a su utilización) y el “crowding out” (la emisión de la deuda afecta a la asignación de recursos, pues no es neutral y puede llegar a sustituir distintos tributos).

La emisión de grandes cantidades de deuda pública se puede justificar cuando se desean realizar grandes proyectos de inversión pública, o en situaciones de emergencia. Aunque esto deja de ser correcto cuando los costos sociales llegan a ser inferiores utilizando recursos alternativos. Si el endeudamiento traerá un aumento impositivo en el futuro, habría que comprobar si no resultaría más barato para la Hacienda y el país incrementar los tributos en el momento de emprender la inversión, en lugar de emitir deuda.

Las causas que obstaculizan la imposición de reformas tributarias en los países en vías de desarrollo tiene que ver con que es difícil realizar un diagnostico a priori sobre las consecuencias de una reforma fiscal sobre la recaudación y la economía, además de los obstáculos políticos, de los opuestos a la reforma, principalmente grupos de interés. La reforma tributaria tiene más posibilidades de triunfar cuando los recursos extraordinarios (empréstitos y emisión de dinero) son inaccesibles. También una causa que limita la reforma tributaria tiene ver con la costumbre de los gobiernos de favorecer a sus apoyos sociales, evitando lesionar sus intereses, porque en última instancia son estos grupos de presión los que mantienen a los gobiernos de los países atrasados. Además de la inoportunidad política, el voluntarismo y bajo cumplimiento fiscal aunados a una debilidad administrativa. Estos aspectos están relacionados con el desarrollo económico, social y político, y también con la formación de mecanismos legales que aseguren el cumplimiento fiscal.

En los países de industrialización tardía la transformación de la Deuda Pública se dió en dos partes: la primera modernización fue en el ámbito legal, la “constitucionalización” de los empréstitos públicos que pasaron a ser responsabilidad de los tres poderes de gobierno de los regímenes liberales. La segunda modernización implicaba una gestión financiera del Estado muy técnica, sin privilegios financieros y que estuviera basada en los criterios de mercado. Las modernizaciones tardías de la deuda, son un reflejo del atraso en la Hacienda pública del país en cuestión.

En los países de industrialización tardía, la gestión técnica y mercantil de la deuda se retrasó con respecto a su “legalización” y como ocurre con las otras variantes presupuestarias, la naturaleza y estructura de la Deuda pública se transformó por segunda vez, paralela al proceso de industrialización y modernización democrática de los países atrasados una vez que establecieron los regímenes y las deudas liberales. Esta segunda modernización ya no se refiere a los principios legales y políticos de la Deuda; sino más bien a cuestiones específicas de su dimensión y estructura, a los diversos mercados en los que se colocaba y a sus tenedores, a su gestión mercantil y a la importancia de las cargas de la deuda en el Presupuesto. En los países de industrialización tardía, ésta revolución financiera culminó cuando la deuda se colocó en los mercados financieros y se abandonaron los procedimientos heterodoxos de financiación del déficit público. Es cuando la Deuda pública de un país deja las practicas características de las haciendas atrasadas, y la Hacienda comienza a gestionar los pasivos, a modo de las naciones avanzadas. Entonces puede concluirse que se ha modernizado y tecnificado la gestión de su deuda.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

COMÍN, Francisco, Historia de la Hacienda Pública I, Crítica, Barcelona, 1996, Caps. 1 y 2, pp. 25-108.

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