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En otro artículo habíamos visto que la Hacienda Pública es la rama de la economía que estudia el sector público, también conocida como economía pública, en donde el Estado interviene en el mercado (economía de mercado) a través de ingresos y gastos públicos, como veremos a continuación. En la práctica también es la administración fiscal de los ingresos y egresos.

El concepto de Hacienda Pública ha evolucionado con el tiempo. Hasta hace un par de siglos los economistas heredaron las viejas nociones de la época mercantilista y afirmaban que las finanzas eran los nervios o nerfs de la República, después creyeron que las finanzas públicas estaban en manos del Estado para asegurar la paz interior y exterior, a lo que afirmaron los economistas clásicos que por lo tanto solo había de reclamar a los ciudadanos los menores impuestos posibles, y de ahí propusieron que las finanzas públicas pertenecieran solo a la economía del mercado.

Las finanzas públicas se enfocaban como una replica magnificada de la economía privada; a) como todos los ciudadanos se beneficiaban del gasto público (encaminado a garantizar la paz, la seguridad y la propiedad) proporcionalmente a sus propiedades, entonces todos debían de contribuir con el mismo tipo impositivo a través de los tributos; b) al igual que en el presupuesto familiar, en el presupuesto del Estado no podía haber déficit, debía de gastarse lo imprescindible y los ingresos y gastos debían gestionarse con frugalidad y economía. Toda esta relación expuesta entre la gestión privada y pública fue bien comprendida por los ciudadanos y ayudo a la legitimación de los gobiernos democráticos y esto explica por que la hacienda clásica ha pervivido tanto tiempo. Después surgieron otras ideas sobre Hacienda en Alemania en el s. XIX que decían que la Hacienda Pública era un organismo económico los cuales centraban sus teorías sobre los testimonios históricos, Schmoller abrió camino para integrar el estudio de las finanzas públicas en su contexto político y social, otro pensador fue Schumpeter que para el, el presupuesto era un fiel espejo del sistema social y político de la sociedad que lo elaboraba, por que decía que los acontecimiento dejan huella en la economía financiera y  que al estudiar el presupuesto nacional  se puede llegar a conocer la realidad de la acción gubernamental, otro pensador fue,  Gastón Jéze y dijo que el presupuesto era el “esqueleto” del ejercicio de la dominación política y que el estudio del presupuesto público constituye el punto de partida para el análisis histórico de la hacienda pública.

La economía se compone de un sector privado cuyas decisiones se basan en las reglas del mercado y de un sector público cuyas acciones atienden al principio de autoridad y son impuestas por los poderes públicos, el sector público se caracteriza por que puede asignar sus recursos al margen de los precios del mercado y prescindir del criterio de rentabilidad, sus actividades económicas son: 1) las operaciones realizadas para suministrar bienes y servicios y ejecutar las transferencias que se canalizan por los presupuestos de las administraciones públicas, 2) las actividades del sector público empresarial, desplegadas por las sociedades públicas financieras y no financieras y por otros entes y organismos públicos comerciales y financieros, 3) los gastos fiscales, constituidos por las exenciones y deducciones practicadas en los impuestos por las familias y las empresas y 4) las regulaciones que las administraciones públicas establecen mediante la legislación económica. El sector público influye de dos maneras; a) actuando directamente sobre la demanda y la oferta de la economía, con las actividades presupuestarias de las administraciones públicas y con las actividades productivas de las empresas públicas y b) regulando el comportamiento de los sectores y agentes económicos privados a través de las leyes y normas que fijan los gastos fiscales y las reglamentaciones económicas. Hay dos sectores económicos: en el sector puro de mercado no hay ninguna intervención pública, mientras el sector protegido incluye todas las actividades empresas y mercados que se hallan subvencionado protegidos por aranceles regulados e intervenidos de alguna manera por la administración pública.[1].

 

Distintas disciplinas de la economía se han preocupado de buscar las razones de la ampliación histórica de la economía pública frente al sector privado que –antes del crecimiento de la empresa pública- se identifica con el mercado. La teoría económica explica la intervención del gobierno recurriendo en los fallos del mercado, tanto desde el punto de vista microeconómico como macroeconómico; en la microeconomía se estudia las justificaciones teóricas de los gastos públicos y de las regulaciones así como las repercusiones de los impuestos, necesarios para financiar estos gastos sobre la asignación de los recursos y la eficiencia; la macroeconomía analiza los efectos de los ingresos y gastos públicos sobre la demanda agregada y la renta nacional, así como la efectividad de la política fiscal para suavizar los ciclos  y promover el crecimiento económico. La hacienda pública se especializa y profundiza en todos estos aspectos relacionados con la intervención del Estado en la economía y se preocupa además de las cuestiones aplicadas e instrumentales relacionadas con el sector público al igual que estudia como se organiza, como gasta y como se financia el Estado y cuales son las maneras más eficientes de hacerlo.

 

Cuando se analizan conjuntamente todos los mercados, en la teoría del equilibrio general, se comprueba que existe un equilibrio competitivo con unos precios que vacían todos los mercados de bienes y de factores simultáneamente. Ello indica que la valoración subjetiva de los consumidores para los distintos bienes es igual al coste social relativo de producción, coincidiendo ambas valoraciones relativas con los precios fijados por el equilibrio del mercado. La denominada economía del bienestar pretende establecer criterios de evaluación ajenos a los juicios de valor, del equilibrio competitivo. El criterio más general es el “Óptimo de Pareto” que se define como aquel equilibrio económico a partir del cual es imposible lograr una asignación de los recursos distinta que mejore la situación de un individuo sin perjudicar el bienestar de cualquier otro. Cuando surgen diferencias en el mundo económico se da la teoría del mercado competitivo que contiene lo siguiente; a) los agentes económicos toman sus decisiones ante la ausencia de incertidumbre, b) existen mercados competitivos para todo tipo de bienes y factores de producción, c) los derechos de propiedad sobre los bienes y de factores están perfectamente delimitados por las leyes, d) ningún agente tiene  influencia sobre los precios del mercado, e) la sociedad se mantiene neutral frente a la distribución vigente de la renta. Las distorsiones o fallos del mercado son cuando el precio diverge de la valoración o del coste social marginal del bien en cuestión. Hay dos argumentaciones adicionales menos ortodoxas para justificar la intervención del Estado por parte de los poderes públicos, una es la tradicional del “paternalismo” y la otra alude al cuidado de los intereses de las “generaciones futuras”. En definitiva, las áreas de intervención del sector público propuestas por la Hacienda normativa pueden reagruparse así; a) los bienes públicos a los cuales no se les puede dar el  principio de exclusión y por lo tanto ningún empresario privado producirá estos bienes porque no podrá venderlos, dentro de los bienes públicos está; la defensa, la justicia, la política y la representación exterior, todos los ciudadanos los consumirán aunque no paguen por ellos, es decir que no hay un mercado para ellos, dentro de los bienes públicos  también están las instituciones  u obras públicas que están destinadas a la facilitación del comercio y a la instrucción del pueblo, a lo que lleva al problema de que bienes públicos debe de suministrar el Estado donde la solución teórica es, la cantidad que iguale el coste social marginal con el beneficio social marginal aunque esto tiene una dificultad práctica que es el no conocer la curva de demanda de los bienes públicos ya que la preferencias individuales no se manifiestan con nitidez, pero los gestores públicos podrían saberlo a través de encuestas.[2] La teoría de los bienes públicos no implica que el Estado sea quién debe producirlos sino que el sector público debe de fijar la cantidad de demanda y proveer su financiación, aunque también  pueden ser producidos por empresas privadas; b) las distorsiones del monopolio, las externalidades y la desinformación que dicen que la intervención del Estado es aconsejable ante la existencia de mercados imperfectos, la presencia de efectos externos y la falta de información completa de los agentes. El Estado interviene simulando un mercado competitivo a través de la  legislación y mediante la fijación administrativa de los precios y de las cantidades producidas regulando los monopolios y oligopolios colusivos, la intervención del Estado implica tres vertientes la primera  modalidad de regulación consiste  a obligar al monopolista a producir la cantidad socialmente demandada en condiciones competitivas, es decir, que su curva de coste marginal corta a la curva de demanda del mercado, en la segunda manera de intervención el Estado fija los precios del monopolio en el punto en que su curva de costes medios corta a la curva de de demanda del mercado, es decir, poner un máximo de precios, y en la tercera el Estado puede gestionar directamente el monopolio natural, creando empresas públicas; c) los objetivos macroeconómicos como la estabilización y el desarrollo, las externalidades por su parte, fuerzan la intervención del Estado cuando el consumo y la producción de un bien a agentes distintos de aquellos que toman las decisiones. Los externos negativos se hallan en los casos de la contaminación industrial, cuando los costes y beneficios sociales coinciden con los privados porque el precio de mercado no refleja la externalidad. Las economías externas positivas se presentan en la construcción de infraestructura, la educación, la sanidad, la vivienda y en general los bienes preferentes. En definitiva, las justificaciones tradicionales para la intervención del Estado se hallan, como ya hemos visto, en los fallos del mercado; y d) la distribución de la renta: la búsqueda de la equidad. Las sociedades democráticas con sufragio universal han considerado generalmente la distribución de la renta por la mano invisible injusta porque las propiedades de los recursos suelen estar repartidas desigualmente. El Estado redistribuye la renta tanto mediante el gasto de transferencias y en bienes preferentes como a través de un sistema tributario progresivo. Las pensiones de jubilados, de viudedad y de desempleo permiten a la persona sin ingresos derivados del trabajo ni del capital, una cierta renta disponible para financiar su subsistencia.

 

En la contabilidad de la Hacienda Pública estos ingresos y gastos públicos pueden agruparse para su análisis según tres criterios definidos, que resaltan sus diferentes rasgos y propiedades desde la óptica administrativa, económica y funcional. La clasificación administrativa cataloga los derechos y obligaciones del Estado según la figura tributaria que proporciona los ingresos y el organismo que canaliza los flujos del gasto. La Hacienda Pública se nutre de tres tipos de recursos: 1) los gratuitos como son los antiguos donativos de la nobleza y el clero, y las actuales transferencias de organismos internacionales; 2) los contractuales, que proceden de la propiedad y la empresa pública y que presentan la formación de rentas y precios, y 3) los coactivos, también llamados ingresos derivados de las tres prerrogativas del Estado: a) el dominio eminente, que permite las expropiaciones; b) el poder penal, del que emana las multas, y c) el poder fiscal, en el que sustentaban las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos. Las tasas y las contribuciones especiales son dos recursos coactivos que predominan en las Haciendas municipales y finalmente los impuestos implican la obligación de transferir dinero al Estado sin que el contribuyente reciba ninguna contraprestación directamente relacionada con el pago al Tesoro. El sujeto activo siempre es el Estado, desde la revolución liberal, aunque puede ceder la percepción de los impuestos a otros organismos públicos. Los impuestos constituyen la principal fuente de financiación de los Estados contemporáneos y dentro de ellos, se distinguen los directos de los indirectos. Los impuestos directos gravan una manifestación directa y duradera, los impuestos indirectos recaen sobre manifestaciones indirectas y transitorias de la capacidad de pago; no se devenga en periodos fijos, sino que perciban con ocasión de actos contractuales. Los impuestos directos se subdividen, a su vez, en impuestos reales e impuestos personales, los reales también llamados objetivos o contribuciones de producto, persiguen gravar las fuentes de los rendimientos económicos en el lugar de obtención de la renta, y no a la persona que la percibe en su plaza de residencia, los impuestos personales gravan directamente a las personas e intentan captar todos sus rendimientos conjuntamente, recayendo sobre su renta global. Estos tributos consideran, como su nombre indica, las circunstancias personales y familiares del contribuyente y discriminan según el tipo de ingresos percibidos, favoreciendo generalmente a los salarios y castigando a las rentas no ganadas. Los impuestos personales pueden por su parte ser fijos o variables con la renta. Los impuestos sobre la renta, por su parte recaen, tanto sobre los individuos o las familias como sobre las empresas. Los impuestos indirectos por su parte cuentan varios tipos: a) las contribuciones sobre consumos determinados y los impuestos sobre consumo específico en los que cada producto es gravado con tipo diferente, e incluso con tributos distintos, b) los impuestos generales sobre el volumen de ventas, que cargan un mismo tipo sobre todos los productos, estos a su vez son multifacéticos el más conocido es el IVA o impuesto sobre el valor agregado que tiene semejanza con el ITE impuesto sobre el tráfico de empresas.

 

Los criterios de selección de las variables presupuestarias se componen de varios factores como los son los ingresos de Estado que tienen los ingresos brutos o netos, los ordinarios o totales, recursos no financieros o totales, ingresos presupuestos, ingresos por presupuesto del año. Así mismo hay que especificar las fuentes de procedencia de los datos fiscales ya sean los distintos organismos del ministerio de Hacienda, las cortes o el tribunal de cuentas. Los criterios que toma el autor son; 1) el registro de las fases presupuestarias donde el presupuesto del Estado recorre varias etapas a) preparación del anteproyecto por los distintos ministros; b) elaboración del proyecto por el gobierno; c) dictamen de la comisión del presupuesto; d) discusión parlamentaria; e) ley del presupuesto; f) decretos de ampliaciones de créditos y créditos extraordinarios; g) fase de devengo y liquidación con las limitaciones con las obligaciones y derechos reconocidos y liquidados; h) fase de realización, mediante los pagos y los ingresos de caja realizados por el tesoro; i) control y contabilización por la intervención general de la administración del Estado de la liquidación provisional y j) control externo y aprobación definitiva de la contabilidad anual por el Tribunal de Cuentas. 2) imputación temporal de las operaciones. La asignatura de las operaciones del Estado se enfrenta a tres dificultades: a) al periodo de ampliación; b) las resultas y c) la no coincidencia del ejercicio presupuestario con el año natural. 3) delimitación de las operaciones del Estado. Se consideran las actividades económicas del Estado aquellas comprendidas dentro del presupuesto de Estado entendido como la suma del presupuesto ordinario, de los presupuestos extraordinarios y de las secciones extrapresupuestarias y 4) valoración de las operaciones. Los ingresos del gasto del Estado están registrados por sus valores brutos, o totales, tal como son anotados en las liquidaciones presupuestarias.

 

Las clasificaciones económicas y funcionales. En la clasificación económica del Estado los gastos corrientes se componen de las compras de bienes y servicios, los sueldos y salarios, los intereses de la deuda y de los préstamos, las prestaciones sociales, las subvenciones y las demás transferencias corrientes. La formación bruta del capital fijo incluye los gastos realizados en la adquisición de bienes que pueden ser utilizados durante más de un año, salvo el mobiliario y material inventariable de oficina, los gastos de conservación y de reparaciones ordinarias y las inversiones militares que han sido incluidos en la partida de compras de bienes y servicios corrientes. La cuenta financiera recoge las transacciones de débitos y créditos efectuados por el Estado; en ella, la variación neta de pasivos financieros. Lo que quiere decir que el Estado se endeuda, emitiendo pasivos, para cubrir sus necesidades de financiación para adquirir activos y para amortizar la deuda pública. Ahora bien, el saldo presupuestario es la diferencia entre los ingresos ordinarios y los gastos públicos totales; si el saldo es negativo se llama déficit y para financiarlo se recurre a los recursos extraordinarios. El concepto de recursos ordinarios se refiere a los ingresos no financieros. El presupuesto del Estado es la previsión anual de los planes de gasto y financiación de la Hacienda central. La ley de presupuestos ha de estar equilibrada constantemente, pues los gastos aprobados tienen que ser financiados bien con impuestos, bien con emisiones de Deuda Pública, se distinguen varias formas de elaboración del presupuesto: a) en un programa presupuestario incremental, se elabora un presupuesto partiendo de los niveles del gasto del presupuesto anterior justificando, discutiendo y aprobando sólo los incrementos en los gastos; b) el presupuesto base cero; c) el presupuesto por programa se establece en base a los programas de gasto con independencia de los ministerios gastadores. El presupuesto exhibe un constante equilibrio contable, pues sus ingresos igualan sus gastos y para evaluarlo existen varios conceptos de saldo presupuestario, todos ellos conectados entre sí. Empíricamente la definición presupuestaria exige específicamente a) el agente o el organismo público titular de las obligaciones y los derechos establecidos en el documento contable: b) las partidas de ingreso y gastos que se consideran por encima de la línea que traza el saldo y c) la fase del proceso presupuestario en las que se valoran las operaciones. En primer lugar, el saldo presupuestario puede calcularse para cada agente público y para el conjunto, o cualquier subconjunto de las administraciones públicas. Una vez elegido el agente, su saldo presupuestario puede calcularse en un segundo lugar, para cada una de las cuentas que componen las clasificaciones económicas; así, el saldo de la cuenta de ingresos y gastos indica el ahorro; el saldo de la cuenta de capital mide la necesidad de financiación, y el déficit de la cuenta financiera representa la variación neta de pasivos financieros, que es igual a la suma de las necesidades de financiación y de la variación neta de activos financieros y que coincide con el déficit total presupuestario, que es definido no financieros y los gastos totales. El Plan General de Contabilidad Pública define varios saldos presupuestarios, según las partidas consideradas: a) si se observa sólo la cuenta de ingresos y gastos se obtiene el ahorro del Estado; b) si el ahorro junto a los impuestos y transferencias de capital son incapaces, el déficit no financiero del Estado, que expresa la necesidad de financiación que el Estado debe contratar para atender a sus obligaciones corrientes y de capital. La necesidad de financiación en la fase de devengo es el déficit del Estado en términos de la Contabilidad Nacional.

 

La deuda pública del Estado viva, también deuda en circulación o acumulación, está compuesta de los títulos valores emitidos por el Estado y no amortizados, en el endeudamiento total del gobierno considera cualquier forma de pasivos, y están constituidos por esa deuda pública y por los adelantos y créditos recibidos del banco central o de otras instituciones. Se emite Deuda Pública siempre que hay déficit, pues para financiar los gastos no cubiertos por los impuestos hay que pedir prEstado; y, al contrario, el superávit presupuestario permite amortizar la Deuda Pública en circulación. La deuda pública no evita los impuestos, únicamente permite posponer el pago de un gasto público del año corriente a periodos posteriores. Los títulos de deuda se han emitido, por otro lado, con distintas denominaciones y características. En primer lugar, según la denominación de los títulos y según el pago de los intereses se haga en pesetas o en divisas, se distingue entre la deuda interior y la deuda exterior. En segundo lugar, la deuda del tesoro, la deuda amortizable y la deuda perpetua se diferenciaban porque prometían distintos plazos de vencimiento para que el Estado devolviera el principal. La deuda amortizable que fijaba el vencimiento de un periodo concreto cuya duración ha variado históricamente; y la deuda perpetua, que no tenía una fecha concreta de amortización, aunque tampoco era eterna. En tercer lugar, junto a la general se emitía algunas deudas especiales, que eran deudas finalistas, es decir, que sus ingresos estaban afectados a determinados financiamientos. En cuarto lugar, la deuda pignorable era aquella que se podía descontar automáticamente en el Banco de España, lo que proporcionaba liquidez inmediata a los bienes. En sexto lugar después que se estableció el impuesto sobre los rendimientos del capital, comenzaron a emitirse tanto deudas con impuestos como deudas sin impuestos, es decir sin obligaciones tributaria o, en la actualidad sin retención fiscal.

 

Las empresas públicas están al margen del Presupuesto de las Administraciones públicas; su única relación con la Hacienda es la accionarial, pues el Estado es su accionista mayoritario. La empresa pública se enmarca en un ámbito propio, algo distinto también al de la empresa privada. Sus rasgos son los siguientes; la propiedad o control corresponde a algún organismo del sector público, lo que implica dos peculiaridades de la empresa pública; a) su objetivo no ha de ser necesariamente la maximización del beneficio; la empresa pública puede crearse para alcanzar fines distintos, encomendados por la política económica; su creación y desaparición atiende a motivos prácticos muy diversos; económicos, políticos e ideológicos y b) no tiene que someterse a las reglas del mercado, ni  a la legislación mercantil, por lo que puede vender a precios que no cubran costes, o incluso regalar los productos y servicios y financiarlos con transferencias presupuestarias. Su cobertura legal puede ser tanto en sociedad anónima y un organismo autónomo, como un departamento ministerial, así mismo las pérdidas son subvencionadas por el Estado, por lo que su supervivencia esta asegurada. Su precio de compra (de nacionalización) o de (privatización) también sueles ser políticos. La empresa pública se dedicaba a vender bienes o servicios, incluso algunas sociedades privadas pueden ser contempladas como empresas públicas. La eficiencia dependerá de la forma de organización (sociedad anónima, ente público, departamento ministerial, Organismo autónomo); la rentabilidad financiera dependerá del sector en el que trabaje la compañía y de sus objetivos.

 

La decisión sobre la economía de los gobiernos depende la mayor parte de las veces de las presiones y de las sugerencias de los grupos de interés, de los partidos políticos o de las tensiones sociales. Incluso las variables económicas influyen sobre las decisiones públicas y los presupuestos de manera indirecta. En consecuencia, para explicar el nivel y la estructura de los ingresos y los gastos públicos es imprescindible, en primer lugar, conocer el régimen político imperante; los rasgos del presupuesto son diferentes según sean las instituciones políticas adoptadas por una nación, ya sea un absolutismo propio del Antiguo Régimen, una democracia censitaria y caciquil, una dictadura, o una democracia sustentada en el sufragio universal. La estructura presupuestaria tampoco es indiferente, en segundo lugar, la existencia de privilegio estamentales o de igualdad jurídica de todas las sociedades, a la existencia de un grupo social predominante, al grado de movilidad social, y al protagonismo de una amplia clase media contraria al desigual reparto de la renta y que presione al gobierno para redistribuirla a favor de los necesitados. Y en tercer lugar también son relevantes los determinantes económicos, pues el presupuesto no tiene la misma configuración en una economía atrasada   y agraria; sin mercados financieros y cerrados al comercio exterior, en una nación industrializada, con una alta renta per capita abierta al exterior y con un sistema financiero desarrollado. Según sea la combinación de estos componentes políticos, sociales y económicos de un país, así será la naturaleza del Estado y la configuración de su presupuesto.

 

La Hacienda positiva, precisamente, trata de explicar, por una parte, las motivaciones prácticas de las decisiones presupuestarias y, por otra, la incidencia de las mismas sobre el cuerpo social. El Estado es una institución genérica, y los gobiernos están dirigidos por políticos con una ideología y con sus objetivos –sociales y privados- determinando; las burocracias públicas que están administradas por funcionarios que buscan maximizar el bienestar social, pero también sus ingresos y el prestigio de su departamento. El proceso de adopción de las decisiones públicas depende del régimen político y de los mecanismos de alternancia en el poder. Las medidas de la política fiscal se toman de manera distinta en los regímenes autoritarios y en las democracias; por otro lado, el poder de los votantes es distinto en las democracias de sufragio universal. Los poderes legislativo y ejecutivo toman las decisiones y supervisan su aplicación, pero quienes ejecutan las medidas económicas y hacen cumplir las leyes son los burócratas de la Administración y del poder judicial. La cuestión clave de la teoría de la elección social es determinar la relación entre los deseos de los ciudadanos, revelados por los votos cuando hay democracia y suplantados por el dictador en los regímenes autoritarios, y las acciones de las Administraciones Públicas. Esto quiere decir que unos y otros persiguen sus objetivos particulares; en el caso de los políticos es conservar el escaño y conseguir la mayoría en el Parlamento y en el caso de los burócratas es expandir su departamento ministerial, de la comunidad autónoma, del organismo autónomo o del municipio correspondiente. La acción de los grupos de presión difiere según la naturaleza del régimen, lo mismo que la generalización de los mecanismos de la corrupción, que es una forma de afectar las decisiones públicas poco analizadas por la economía, al contrario del interés que ha recibido de la ciencia política. A la hacienda pública le interesan fundamentalmente dos aspectos; su equidad y sus efectos. Con respecto al primero se distingue la equidad horizontal (tratar de igual manera a los que tienen una misma situación económica) de la equidad vertical, (tratar desigualmente a los desiguales en términos económicos). Lo hacendistas manejan dos principios impositivos, uno es el principio de beneficio y establece que cada contribuyente ha de pagar a la hacienda pública según las ventajas que obtiene del gasto público y el otro es el principio de la capacidad de pago, que sostiene que cada ciudadano debe contribuir con un volumen de impuestos que dependa de su capacidad económica, manifestada por sus ingresos y por sus gastos anuales. El principio de capacidad de pago puede ser proporcional o progresivo. Un impuesto es proporcional cuando cada ciudadano paga una misma proporción, o tipo impositivo, de sus ingresos; ahora se llama impuesto lineal. Un tributo es progresivo cuando el tipo impositivo crece al aumentar la renta del contribuyente. El establecimiento de un impuesto sobre cualquier rendimiento hace, en fin, que el sujeto pasivo intente repercutirlo sobre el precio que cobra por los servicios del factor de la producción de su propiedad. Los impuestos ideales, desde este punto de vista, son aquellos que recaen sobre bienes (o factores de la producción) cuya demanda (oferta) sean inelásticas al precio, porque su establecimiento no creará ningún despilfarro, ya que no rebaja ni el consumo ni la actividad.

 

Cuando la Hacienda necesita más dinero es porque el Estado quiere gastar más, analizando el Presupuesto de gastos, ya que su volumen determina, por la inevitable restricción presupuestaria, la cuantía de impuestos, y de deuda que tiene que levantar el gobierno para financiarlo. Los gastos crecen porque aumentan los impuestos. Los impuestos aumentan, simplemente porque crecen los gastos, cuyo crecimiento no depende de la recaudación sino, de decisiones políticas. El gasto del Estado ha crecido más de lo teóricamente esperable. La razón de ello quizá se halle en los denominados “fallos del sector público” derivados, de; a) los deficientes sistemas de elección colectiva, tanto en las democracias representativas como en los regímenes autoritarios; b) la subestimación de la carga fiscal por los contribuyentes; c) las presiones de la burocracia; d) las maniobras de los grupos de interés, y e) las promesas políticas del proceso electoral. Todos estos factores, y algunos más, están detrás de las explicaciones de la expansión del tamaño presupuestario del sector público. Esa evolución histórica del volumen del gasto y de su estructura queda confirmada cuando se analiza las transformaciones del gasto público en relación a la renta per capita de las naciones. El crecimiento relativo del gasto público a lo largo del s. XX ha sido, en cualquier caso, confirmado para casi todas las naciones desarrolladas; se ha comprobado, además, que el avance del gasto público en relación a la renta nacional es consecuencia del desarrollo económico y el progreso social. Para los partidarios de esta teoría, ello significa que se ha aplicado la “ley de Wagner”[3]. Las teorías sobre el comportamiento histórico del gasto público son muchas. Las teorías suelen clasificarse en dos grupos; las que explican el crecimiento del gasto público desde una perspectiva de oferta, y aquella que enfocan el problema desde la demanda.  Ahora bien, para describir los comportamientos fiscales radicalmente opuestos: 1) se sostiene por un lado, que el gasto público de las democracias es pequeño, ya que los votantes y por tanto, los políticos son más concientes de los costes que suponen los impuestos que de los beneficios que obtienen del gasto público; de ahí que las funciones presupuestarias del gobierno sean inferiores al óptimo, y que las discusiones para elevar los impuestos sean arduas; 2) se mantiene, por otro, que las democracias crean una dimensión excesiva del presupuesto y de los déficit públicos, porque los votantes están cegados por una ilusión fiscal que les lleva a subestimar el coste de financiar los aumentos del gasto público; como el Estado no cobra un precio explícito por los servicios públicos, los votantes no perciben una relación directa entre el mayor gasto que les favorece directamente y el aumento de los impuestos ( o de la deuda), que recaen indiscriminadamente sobre todos, por lo que su coste es menos perceptible individualmente.

 

El modelo redistributivo, que entiende que le gasto público crece con las democracias porque el comportamiento de los electores induce a los gobiernos a efectuar grandes transferencias de rentas. El elemento político es fundamental, en efecto para explicar el crecimiento del gasto público en las democracias. Otras teorías responsabilizan a la burocracia del agrandamiento de las Administraciones públicas. Se ha construido, en fin, explicaciones del avance público centradas en el modelo redistributivo ampliando con la actuación de políticos, burócratas y grupos de presión.

 

Otros autores buscan en la dimensión y estructura de los ingresos públicos los determinantes del gasto público; la rigidez de los impuestos frena el crecimiento del presupuesto porque hay menos demanda pública, mientras que el predominio de los tributos indirectos favorece el incremento de los desembolsos públicos, por cuanto son menos perceptibles para los contribuyentes, que adolecen de una cierta ilusión fiscal a este respecto. La ausencia de una disciplina monetaria permite la actuación del impuesto inflacionista y favorece el avance del presupuesto de gastos. Incluso se sostiene que cuanta más desigualdad sea la distribución de la renta, mayor será el gasto público. El crecimiento permanente del gasto presupuestario surge por que no hay simetría en la aplicación de la política fiscal por los gobiernos ya que en la recuperación económica los gobiernos reducen el gasto, para conseguir los superávits presupuestarios anticíclicos como había propuesto Keynes[4]. En la mayor demanda del gasto público también influyen determinadas peculiaridades históricas, institucionales, sociales, religiosas, e incluso geográficas que suelen aproximarse en los modelos econométricos con otras variables, como la dimensión del gasto público existente en el año previo. También las teorías marxistas que explican el crecimiento del gasto público, pueden ser incluidas entre las orientadas desde la demanda. La explicación del crecimiento del gasto dependerá de las funciones estatales que hayan crecido más. Adicionalmente, el crecimiento del gasto presupuestario obedece a factores cualitativos, difíciles de incorporar a los modelos estadísticos y a magnitudes cualitativas que no hay datos históricos, entre los ejemplos son; la corrupción y a la ineficacia en la gestión multiplican en el gasto público, a veces más que los servicios realmente suministrados, la mala organización del proceso presupuestario. También aumenta el gasto público las peculiaridades públicas las peculiaridades políticas y sociales de algunos periodos, como la existencia de las cesantías, el patronazgo, el caciquismo, los regimenes censitarios y los dictatoriales. Ninguna otra teoría explica, finalmente el crecimiento, pero es difícil contrastar varias hipótesis simultáneamente. Es sabido que el Estado puede alimentarse de tres clases de recursos; los ingresos ordinarios, tributarios fiscales de la hacienda, y el endeudamiento público y la emisión del dinero. Pero en el largo plazo en nervio financiero de la hacienda pública no puede ser otro que un sistema tributario sano; esto es en periodos amplios, no hay alguna alternativa a la imposición como medio de financiar los gastos del Estado. La teoría más difundida sobre el comportamiento de los ingresos tributarios a medida que avanza el desarrollo económico (medido por el crecimiento de la renta per cápita) es la propuesta por Hinrichs[5]. La experiencia histórica muestra que la participación de los tributos en el PIB (la presión fiscal) aumenta con el crecimiento de la renta per capita, por el simple hecho de que la capacidad para recaudar impuestos aumenta más rápido que la renta de un país básicamente porque, con el crecimiento económico, la hacienda pública puede ampliar y diversificar su base fiscal; por consiguiente, pueden establecerse nuevos impuestos y aumentar la generalización de los mismos. Hay otros muchos factores históricos, sociales, políticos y económicos que influyen en la presión de la evolución tributaria y en la propia estructura del sistema fiscal.

 

Los ingresos públicos proceden de los recursos naturales del país, por su parte recaudan a través de varios instrumentos; canon, impuesto sobre la propiedad y monopolio estatal. El método o su combinación, utilizado está determinado por factores históricos tales como el grado de desarrollo de las industrias mineras, los problemas administrativos, las ideas imperantes sobre la eficacia de la empresa pública frente a la privada, las consideraciones sobre la seguridad nacional y el poder de negociación del Estado con las compañías, generalmente con capital extranjero. Otros ingresos no tributarios proceden de los organismos o consejos agrarios, que pretenden además de tener recursos para la Hacienda, estabilizar los precios y las rentas agrarias o fomentar determinados cultivos. Los organismos estatales actúan como monopolios, que generan rentas para el Estado en cuanto que los pecios de venta al consumidor, o al exterior, supere el precio pagado a los agricultores (más los costes de transporte, almacenamiento y distribución). Los recurrentes déficit públicos obligan a recurrir a otras dos fuentes de ingresos de las Haciendas públicas, denominadas; extraordinarias, que son más frecuentemente utilizadas por los países atrasados; como ya hemos dicho, consisten en los empréstitos y en la emisión de dinero. Según el teorema de la equivalencia ricardiana da igual que el gobierno emita deuda o que aumente los impuestos, porque en cuanto coloque la Deuda Pública en el mercado los contribuyentes, intuirán que; en un futuro cercano, el Estado tendrá que aumentar los gravámenes para atender los intereses y la amortización de la misma, con lo que actuarán de acuerdo a la mayor carga fiscal prevista. Hay dos efectos de la deuda que restringen su utilización masiva por los gobiernos responsables; la inflación, y el crowding out. Con respecto al primer problema los gobiernos que emiten grandes cantidades de deudas se ven abocados a su monetización; sea esto anticipado por el público o no, los efectos inflacionistas no se harán esperar. Con respecto al segundo, la emisión de la deuda afecta a la asignación de los recursos, ya que no es neutral porque puede sustituir a distintos tributos, o no sustituir a ninguno. La emisión de grandes cantidades de Deuda Pública también es justificable para acometer grandes proyectos de inversión pública. Cuando se emite más dinero del demandado, entonces surge la inflación que significa un impuesto sobre la población consistente en la reducción del valor real de sus activos monetarios. Este tributo (que no se ingresa totalmente en el ejercicio en que se emite el dinero) supone una pérdida del capital para los tenedores de dinero (efectivo y depósitos bancarios) de deuda pública y en general, de los títulos de rentas fijas.

 

La experiencia en los países en vías de desarrollo también ayuda a entender las causas que obstruyen las reformas tributarias. En primer lugar, se encuentran las dificultades intelectuales para prever el funcionamiento futuro de los nuevos tributos. Ante la incertidumbre de los resultados, los gobiernos renuncian a las reformas que, en caso de llevarlas a la práctica, quedan aquejadas del pragmatismo tradicional de los ministros de hacienda. En segundo lugar, los obstáculos políticos son las barreras más insuperables y consisten en: a) los conflictos de valores y objetivos a que atienden los reformadores; b) el deseo de los gobiernos en permanecer en el poder; c) las actividades de los grupos de interés, y d) los esfuerzas de las elites burocráticas por reforzar su poder y mantener las propuestas. Las reformas fiscales generales nunca son demandadas por los electores, sino propuestas por los gobiernos. La estrategia seguida por los reformadores consiste en convencer a los gobiernos de que es una condición previa para solucionar cualquier problema apremiante para el régimen. Aunque es difícil que se apruebe la reforma fiscal para su financiación. La reforma tributaria tiene más posibilidades de triunfar cuando aquellos dos recursos extraordinarios son inaccesibles, porque la sociedad ya no tolera la inflación y por los préstamos exteriores son inaccesibles. En tercer lugar, aparecen los conflictos entre los objetivos económicos perseguidos por la reforma tributaria, porque algunos son incompatibles entre sí, y porque tanto los gobiernos democráticos como los dictadores reciben múltiples presiones encontradas del cuerpo social. En cuarto lugar, para sobrevivir políticamente los gobiernos favorecen a sus apoyos sociales; desde luego, evitan lesionar sus intereses. Los grupos de presión que sostienen a los gobiernos de los países atrasados constituyen un grueso conglomerado de intereses que bloquea las reformas fiscales. La burocracia y los políticos de los países atrasados se identifican más con los intereses de sus grupos clientelares que con los objetivos generales del país. Ante demandas tan contradictorias es difícil combinar la coalición que imponga las reformas fiscales. Y los grupos de presión, pequeños en número, pero poderosos en influencias, tienen más posibilidades de obstruir la reforma fiscal que las masas sociales de imponerla, porque están peor informadas, son más difíciles de organizar, están menos motivadas y tienen menor influencia política, incluso en los regímenes democráticos. En quinto lugar, aparece el voluntarismo fiscal y la inoportunidad política. En sexto lugar destacan la debilidad administrativa y el bajo cumplimiento fiscal. Finalmente la experiencia de los países muestra que para que el impuesto sobre la renta sea efectivo y aplicado con generalidad son precisos algunos requisitos; a) una economía predominante monetaria; b) un alto nivel de alfabetización; c) la existencia de una contabilidad empresarial fiable y honesta; d) un amplio grado de cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes; e) un sistema político no dominado por los grupos pudientes que defienden sólo sus intereses, y f) una administración razonablemente integra y eficiente. Todos estos aspectos están relacionados con el desarrollo económico social, y político y también con la existencia de mecanismos legales que aseguren el cumplimiento fiscal.

 

El primer cambio profundo, la primera modernización de la Deuda Pública, se experimento en el ámbito legal y consistió en la constitucionalización, de los empréstitos públicos que pasaban a ser responsabilidad de los tres poderes, del régimen liberal; desde entonces ya podía hablarse de Deuda Pública y de su gestión responsable. No obstante, la gestión de la Deuda Pública liberal no fue igual en todos los países que adoptaron regímenes constitucionales. El atraso económico implicaba en efecto, la pobreza de la historia de la Hacienda del país. A medida que los países se han ido industrializando y los mercados financieros se han ido internacionalizando, aquellas prácticas arbitrarias han ido desapareciendo, lo que permitió la segunda modernización de la Deuda, que implicaba una gestión financiera del Estado muy técnica sin privilegios financieros frente al sector privado y basada en los criterios del mercado.  De hecho, en los países industrializados la modernización de la deuda se consiguió de una sola vez; con la revolución financiera. En general la revolución financiera presentó tres vertientes: 1) su legalización o constitucionalización y la reforma de sus características formales; 2) su unificación y su financiación afectada, con la creación de un fondo de amortización, y 3) sus nuevos métodos de amortización. En primer lugar, la “legalización” de la Deuda Pública por los regímenes liberales implicaba una reforma de su naturaleza y de su cambio de los textos legales que definían sus características. La constitucionalización de la Deuda por los regímenes liberales concedió a los Parlamentos la responsabilidad de aprobar los empréstitos y controlar la gestión de la Deuda. La segunda vertiente del nacimiento de la Deuda Pública moderna consistió en su unificación a través, de, por un lado, la consolidación de todas las deudas existentes en un único título valor y de, por otro lado, la centralización de su administración en un único organismo.   La comercialización de la deuda implicó tres procesos relacionados con; a) las formas de la deuda, b) las técnicas de colocación; c) la estructura de los prestamistas. En segundo lugar, desde finales del s. XVIII cambiaron las técnicas de colocación de la deuda, gracias a los intermediarios financieros. En algunos lugares esos bancos colocaron los títulos entre el público, facilitando el acceso de los gobiernos a los mercados financieros y a las bolsas de valores tanto nacionales como internacionales. En tercer lugar, cambió la estructura de los prestamistas de los Estados alemanes. Las mutaciones más recientes que hay que analizar son lo cambios en las características de la de la Deuda Pública que se manifiestan entre los países atrasados y las naciones industrializadas. En primer lugar, el porcentaje de la Deuda del Estado en el PIB es algo mayor en los países desarrollados (con una media del 33 por 100) que en los subdesarrollados (con un promedio de 27 por 100). En segundo lugar, la deuda exterior es mucho más voluminosa en los países subdesarrollados (representa un 52 por 100 del total de la deuda en circulación) que en las naciones avanzadas (en las que solo significa un 18 por 100). En tercer lugar, en los países pobres el 70 por 100 de la deuda interior esta en poder de los bancos e instituciones financieras, mientras que, en los países ricos, donde los mercados financieros son más profundos; predominan los tenedores no bancarios, que suscriben alrededor de un 60 por 100 de la deuda pública interior. En cuarto lugar, una parte no despreciable de la deuda viva emitida por los gobiernos de los países en vías de desarrollo es suscrita compulsivamente por prestamistas cautivos, porque las compañías de seguros, los fondos de pensiones, las cajas de ahorro, lo bancos y los distintos organismos públicos son obligados a invertir ciertos porcentajes de sus pasivos en determinados títulos de la Deuda Pública que son computables en los coeficientes de caja o de inversión obligatorios. En quisto lugar, los Ministerios de Hacienda de los países atrasados distorsionan los mercados financieros para desviar hacia el Tesoro los fondos prestables de la economía. En sexto lugar, los gobiernos de los países subdesarrollados apelan sistemáticamente y más de lo aconsejable por una política sensata, a la deuda flotante a corto plazo, desvirtuando así su carácter de instrumento para salvar los desfases temporales entre la recaudación y los pagos de tesorería, dentro de un ejercicio presupuestario. La deuda flotante se vuelva en un mecanismo normal de financiar los gastos públicos. La séptima característica de la gestión de la Deuda en los países en vías de desarrollo radica que en sus tesoros recurren con frecuencia a expedientes un tanto irregulares de financiación del déficit presupuestario, como son la “obligaciones pendientes de pago” cuyas variaciones constituyen un pasivo financiero de la contabilidad pública, por el que no suelen pagar ni siquiera intereses de demora. Un octavo rasgo de la financiación del déficit presupuestario en las naciones atrasadas consiste en el endémico abuso de su monetización, bien directamente colocándola en el banco emisor, lo que permite a este aumentar la base monetaria, bien indirectamente emitiendo deuda pignorable que los bancos privados suscriben para, luego descontarla en el banco central, pudiendo así aumentar los depósitos bancarios. La novena característica consiste en que el peso de la deuda dentro del presupuesto de los gobiernos tienda a ser más elevada en los países subdesarrollados. El décimo rasgo de la evolución histórica de la deuda, es la desaparición de la deuda de un país que se despoja de estos rasgos propios de las financiaciones atrasadas y la Hacienda comienza a gestionar los pasivos públicos como lo hacen las naciones avanzadas, entonces puede afirmarse que definitivamente se ha modernizado y tecnificado la gestión de su deuda. Las administraciones públicas se financian sin ventajas apreciables sobre las empresas privadas, salvo aquella fundamental de que los organismos públicos pueden quebrar y por tanto no hay riesgo de impago.

 

 

BIBLIOGRAFÍA.

 

Comín Francisco, Historia de la hacienda pública 1. Europa, Barcelona, Critica, 1996, pp. 25-108.



[1] Cánovas en 1888 proclama que la mejor protección del Estado es la protección arancelaria, la única que no paga el contribuyente; no obstante, habría que añadir que el arancel es un impuesto más que pagan los consumidores de productos importados.

[2] La producción de bienes públicos constituyó el grueso de los gastos del Estado liberal y sigue siendo una porción importante en el presupuesto del Estado actual.

[3] Wagner (1897) no sólo acertó sino, que, además, predijo el crecimiento de los gastos en bienes públicos y preferentes, así como los que el denominaba de economía mixta que eran los de inversión pública, por el contrario, no previó el enorme desarrollo de los gastos en mantenimiento y redistribución.

[4] La teoría Keynesiana, se dice, rompió el freno que la ortodoxia financiera clásica suponía par el crecimiento del presupuesto del Estado. 

[5] Hinrichs considera antes que nada que la arraigada distinción entre los impuestos directos e indirectos no es la más acertada para analizar la evolución de la estructura impositiva a largo plazo, ya que oculta el meollo de la modernización tributaría.

 

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Emmanuel Muñiz Alejandro es historiador, investigador y editor. Estudió en la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM, graduado con honores, en la Escuela Nacional de Música (ENM). Actualmente se dedica a tareas de investigación histórica, estudios de género, discapacidad y tecnologías de la información. Se encuentra realizando un Máster en Historia del Mediterráneo Antiguo en España.

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